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专家解读 | 坚持问题导向和目标导向 科学推进新时期铁路规划建设

2021-03-30 来源:国家发展改革委 作者:陈孟乔 中国国际工程咨询有限公司交通业务部


铁路是国民经济大动脉和重大民生工程,在经济社会发展中具有重要的地位和作用,今后一段时期规划建设任务依然繁重。近日,国务院办公厅以“国办函〔2021〕27号文”转发国家发展改革委会同有关部门和单位起草的《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》从科学推进铁路高质量发展的高度,对我国铁路规划建设工作提出总体要求,从加强规划指导、合理确定标准、分层分类建设、有效控制造价、创新投融资体制、防范化解债务风险等方面做出具体部署,具有很强的指导性和针对性,是科学推进新时期铁路规划建设工作的基本遵循之一。

 

一、我国铁路建设在取得显著成就的同时也面临一些挑战

 

党的十八大以来,我国铁路快速发展,尤其是高铁规划建设取得了显著成就。特别是近几年来,铁路年度投资均保持在8000亿元以上,高铁年均投产里程近4000公里,京沪、京广、沿海、沪昆等原规划的“四纵四横”高铁主骨架建成,新规划的“八纵八横”高铁主通道逐步贯通。截至2020年底,我国铁路营业里程达到14.6万公里,其中高铁里程3.8万公里,铁路基本覆盖20万及以上人口城市,高速铁路对于100万及以上人口城市覆盖率将达到95%左右。铁路作为国民经济大动脉、关键基础设施和重大民生工程,在推动我国区域协调发展、促进经济平稳增长、保障和改善民生等方面都发挥着重要的支撑引领作用,从根本上破解了铁路运输不能适应经济社会发展需要的重大难题,增强了人们群众幸福感、获得感,打造了令世界瞩目的中国名片。

 

同时,随着我国路网规模的快速扩张,铁路规划建设也面临持续健康发展方面的挑战,主要表现在以下几个方面。一是路网结构性矛盾比较突出。比如,铁路高速与普速、干线与支线等方面还存在一定的结构性矛盾;部分进港、进物流园区、进大型工矿企业等“前后一公里”集疏运体系仍不完善。二是部分建设项目标准偏高。铁路项目建设过程中,部分项目速度标准、规模偏高,增加了铁路建设运营成本。三是债务规模快速增长。近年来,高铁逐步进入网络形成的关键时期,一大批高铁重大项目开工建设,投资规模不断提高,地方政府和企业负债规模随之提高。四是项目经济效益逐渐走低。中西部地区的一些项目所经地区地形地质条件复杂,桥隧比重较大,工程建设成本高;另一方面项目所经地区多数是经济发展水平相对不高、人口密度相对较低,运营效益较差。

 

二、科学有序规划建设是推动铁路高质量发展的必然要求

 

铁路是适应我国国情而发展的,是适应经济社会发展阶段需要而发展的,是适应人民群众对高品质、多样化出行需求而发展的,对我国经济社会带来了深远的影响。“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年,我国已转向高质量发展阶段,需要坚定不移贯彻新发展理念,加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。立足新发展阶段,铁路作为强基础、增功能、利长远的重大交通基础设施,当前和未来一个时期仍将保持一定建设规模和投资强度,也意味着当前和今后一段时期仍然处于铁路建设高位期、还本付息高峰期、运输市场培育期“三期”叠加的状态,这一特殊时期出现一些问题是不可避免的,但这是发展中的问题,是阶段性的问题。

 

发展过程中的问题还要靠发展来解决,改革中的问题更要靠深化改革来解决。我们必须坚持问题导向、目标导向,认真查找影响铁路高质量发展的关键性问题,并采取有效措施来予以妥善解决。只有按照党中央、国务院决策部署,坚持稳中求进工作总基调,强化顶层设计、加强统筹谋划,坚持治标与治本相结合,才能科学有序推进铁路规划建设,实现铁路高质量发展。

 

三、《意见》出台有利于科学推进新时期铁路规划建设

 

今后的铁路建设发展是尊重铁路发展规律的科学发展,是坚持质量第一、效益优先的高质量发展,是平衡好扩大有效投资和防范债务风险的可持续发展。《意见》的及时出台,有利于统一认识、汇聚力量、科学发展,总体上具有以下几个方面的鲜明特点。

 

一是坚持问题导向。针对目前铁路发展存在的路网布局仍需要完善、结构性矛盾仍比较突出、可持续发展压力较大等问题,《意见》明确提出“一些地方在规划建设铁路时存在片面追求高标准、重高速轻普速、重投入轻产出等情况,铁路企业也面临经营压力较大、债务负担较重等问题”,开门见山、直面问题,突出高质量发展导向,从加强规划指导、合理确定标准、分层分类建设、有效控制造价、创新投融资体制、防范化解债务风险等方面抓实问题、开实药方、提实举措。

 

二是坚持统筹谋划。《意见》坚持系统思维,强化顶层设计,加强统筹谋划,充分把握铁路高质量发展内涵,统筹考虑铁路与国民经济和社会发展间的关系,主动加强铁路与相关行业、其他交通方式的衔接协调、开放合作,强化规划约束和指导作用,提出了科学编制铁路中长期规划、铁路五年发展规划以及城际铁路、市域(郊)铁路规划等分层分类、功能互补的规划体系。

 

三是坚持科学有序。《意见》统筹高速与普速、客运与货运,优化布局结构,强化战略支撑,坚持以客流需求为基础,统筹考虑沿线经济及人口情况、线路规划功能、主要串联城市类型等因素,研究建立了相对明确的高铁建设经济技术条件。这些条件的建立,有利于完善建设标准条件,合理把握建设重点和时序,避免“一哄而上”,片面追求高标准。

 

四是坚持量力而行。《意见》落实中央、地方政府及企业多元投资主体责任,分类提出了干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路等项目的实施主体,确保建设需求与发展能力相匹配,规范有序推进铁路规划建设。《意见》明确要求,强化对铁路建设项目出资审核,重点把好地方出资及运营补贴的能力审核,谨防盲目举债搞建设而不顾后期运营亏损的短期行为;强化项目可行性研究科学论证,防止盲目上高铁以及片面追求高标准、过度超前现象,有效控制工程造价。

 

五是坚持改革创新。《意见》聚焦铁路建设投融资体制改革,适应多元投资、市场运作的需求,提出“积极吸引社会资本直接投资预期效益较好铁路、站区综合开发等项目。分类分步推进铁路企业股份制改造和优质资产上市”。同时,《意见》着力推动建立现代企业制度,为构建平等准入、方式多样的铁路投融资体制创造良好营商环境,在财务清算、运输调度等方面提出“制定公开透明、公平合理的路网使用、车站服务、委托运输等费用清算和分配规则,保障路网资源统筹配置、公平共享,确保投资者参与项目决策、建设和运营管理的合法权益”。

 

六是坚持底线思维。“十三五”时期,国铁集团资产负债率保持在65%左右。总体上看,铁路债务属于建设债务,在当前铁路建设处于历史高位时,债务规模仍会继续扩大。《意见》着眼铁路行业可持续发展,坚持标本兼治,提出“妥善处理存量债务,严格控制新增债务,通过多种渠道增加铁路建设资本金来源”,从用好铁路建设基金、理顺铁路运价关系、完善补贴长效机制、健全监测预警机制等方面提出措施有效防范化解债务风险。(作者: 陈孟乔 中国国际工程咨询有限公司交通业务部)