明树数据-凯发k8官网手机客户端

专家解读 | 深化投融资改革 推动铁路高质量发展

2021-03-31 来源:国家发展改革委 作者:于娟 国家发展改革委经济体制与管理研究所


《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发〔2013〕33号)颁布以来,铁路投融资改革取得积极成效。当前,在我国构建以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局下,铁路发展面临形势新要求,必须继续贯彻落实国发〔2013〕33号文精神,进一步深化铁路投融资改革,推动铁路高质量发展。铁路规划建设是深化铁路投融资改革的重点,国务院办公厅近日转发了国家发展改革委等4部门联合起草的《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》(以下简称《意见》),意义重大,非常必要。为进一步深化投融资改革,推动铁路高质量发展,要准确把握好《意见》的以下要点:

一、处理好中央和地方关系,充分激发市场主体活力

“十三五”以来,铁路建设重心逐步由全国性的干线铁路向区域性的干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路以及一些支线、铁路专用线转移,铁路建设的事权也更多地转向地方政府,过去高度集中统一管理的体制不适应铁路发展需求。“十四五”时期,铁路进入转段发展阶段,发展重心从解决总量短缺向优化路网结构转变,需要更加科学、精细地编制铁路规划,明确相关主体对铁路规划实施的职责划分,这也是保障铁路规划顺利完成的关键。《意见》着眼于建立分层分类、功能互补的规划体系,处理好政府与市场、中央与地方的关系,落实地方政府的事权和责任,发挥市场在资源配置中的决定性作用,有利于推进铁路投融资市场化改革,激发社会资本投资活力。第一,铁路规划布局更加注重结构的优化和综合交通运输体系的建立,要与其他运输方式规划、国土空间规划等相关规划统筹衔接;第二,铁路由通道建设为主向以“补短板”的干支配套转移,城际、市域(郊)铁路、专用线和短途集疏运将成为建设重点之一,通过“分层”改变过去高度集中统一的规划管理体制,依据线路功能定位和服务范围,建立铁路分层规划体系;第三,明确划分中央政府与地方政府铁路项目投资事权,国家级铁路网规划中的干线项目,由中央和地方共同出资;区域性铁路发展规划中的项目主要由地方政府和企业负责;第四,要实现资源共享,统筹推进干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路和城市轨道交通的“四网”融合。

二、处理好政府和市场关系,构建多元投融资格局

吸引社会资本投资铁路,实现投资主体多元化,不仅能缓解铁路建设资本金短缺状况,而且有利于培育多元运营主体和构建有效竞争运营市场结构。国发〔2013〕33号文颁布实施以来,铁路投资多元化取得明显进展,合资铁路占到铁路网营业里程的将近半壁江山,路外资本投资占比也不断增加,但主要以地方政府为主,企业投资较少。《意见》充分体现了铁路要坚持市场化改革方向,充分发挥市场在资源配置中的决定作用,吸引各类社会资本投资铁路,构建铁路多元投融资格局。第一,在《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》(发改基础〔2015〕1610号)明确铁路投资和运营市场向社会资本全部放开基础上,进一步明确向社会资本全面开放铁路建设运营市场,为社会资本投资铁路扫除政策障碍;第二,通过“分类”明确政府和市场的关系,对于预期效益较好的项目等能由社会资本投资建设的项目,优先利用社会资本建设;第三;进一步拓宽社会资本投资铁路的渠道,除独资和合资建路外,通过创新铁路投融资方式,推进铁路股份制改造和优质资产上市等吸引社会资本投资铁路;第四;有效发挥政府作用,加大对中西部铁路和边疆等区域铁路的支持力度。

三、完善市场运行规则,营造良好的营商环境

目前铁路行业准入基本放开,不存在法律和政策障碍,阻碍社会资本进入铁路的壁垒主要在接轨、调度、清算、运营管理等市场化运行规则方面。要通过制度创新实现对不同运输主体公平无歧视开放路网、落实运输企业自主经营权、公平配置公共运输资源和实行公开透明的清算价格,提振社会资本投资铁路的市场信心,建立市场理性预期,并保障其合法权益。《意见》提出从以下几方面完善市场运行规则,营造良好的投资环境。第一,尊重企业的市场主体地位,落实企业的运管模式选择权,明确城际铁路、市(域)郊铁路等有关地方和企业出资为主的铁路,由企业自主选择建设、管理、运营方式;第二,保证路网对不同运输主体的公平无歧视开放,明确要求国铁集团要为项目业主办理与国家铁路的接轨手续提供便利条件;第三,制定公开透明、公平合理的路网使用、车站服务、委托运输等费用清算办法,保证企业以合理的价格获取服务或通过提供服务获取合理收益;第四,制定资源配置规则,保障公平配置路网资源。(作者:于娟 国家发展改革委经济体制与管理研究所)