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推动停车设施发展,支撑城市品质提升

2021-05-24 来源:国家发展改革委 作者:刘剑锋 北京城建设计发展集团


城市化和机动化快速发展背景下,停车问题已成为城市通病。无论是北京、上海等超大型城市,还是人口只有几百万的大城市,普遍存在着停车设施不足、停车秩序乱、停车信息难以获取等问题,给群众生活和政府管理带来了严重困扰。国务院办公厅印发了《国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于推动城市停车设施发展意见的通知》(国办函〔2021〕46号,以下简称《意见》),坚持以停车设施供给侧结构性改革为主线,以改善停车出行环境、推动高质量城市停车系统全面建成为主要目标,从停车规划引导、装备水平提升、智能化和信息化停车技术推广、用地资金政策保障和相关管理法规体系建设等各个方面,系统、全面地提出了推动停车设施发展的若干意见,为今后城市停车设施的高质量发展指明了方向。

一、停车设施建设和发展是城市精细化治理的必然要求

加强停车治理是抑制和引导小汽车合理发展与使用的重要手段。在城市国土空间规划和综合交通规划的背景下,制定相应的停车政策,可使机动车使用者负担合理的使用成本,引导人们选择合理的交通方式出行,从而调控拥挤区域交通流量。比如东京,社会投资的停车场实行自主定价、自主管理,通过较高的收费,抑制了小汽车交通的使用需求。在停车设施建设方面,新加坡政府规定新建大楼必须配套相应的停车场,保证每家每户至少一个停车位,若未按规定,需要补足差额费,并严格控制以防止改作他用,一旦发现将处以极重的处罚。在市中心区域,限制商业办公类停车供应,不提供容量过大的商业、办公类停车场。同时采取限制路内停车、发展路外停车的政策,逐步取消市中心的路内停车,从而达到在空间层面引导小汽车合理使用的目的。

在城市更新的背景下,应分类别、分区域、分时段,有针对性的实行差异化停车管理措施,因地制宜提升停车设施水平。目前,从国际经验上看,居住类的基本停车需求应尽量通过配建的方式解决,而在交通拥堵的城市中心区,应减少商业、办公类停车供给,通过区域拥堵收费、提高停车收费等调控手段调控出行停车需求。在停车收费方面,实行差别化收费政策,并配合严格的管理手段:出行停车收费高于基本停车收费,中心区的收费要高于非中心区,高峰时段的收费高于平峰时段,路内停车收费高于路外停车收费。例如在东京,对于核心的办公、商业或旅游等区域,一些路内停车位实行严格的限时收费政策,白天高峰期内,每次停车只允许30-60分钟,超时罚款1.5万日元(900元人民币)。上述做法在欧美国家也普遍采用,在美国很多城市的停车供需矛盾较大区域,均实行停车限时措施,超过规定时间,车辆必须开走;纽约通过推广高峰停车收费计划、可变停车收费试点计划等措施,在停车需求高峰时间比其它时间收取较高的停车费,目的在于提高路边停车位的周转率,使停车更加迅速,减少巡游时间,在布鲁克林、格林威治等试点地区,停车需求高峰时段的收费往往比非高峰时段高1倍或者更多。

随着科学技术的发展,停车网络化、智能化、信息化建设成为解决停车难题的重要手段。首尔的共享停车项目作为“共享城市”的一部分,可实现车位级、分钟级的精细化管理,使用者通过智能手机终端提交停车需求信息,车位拥有者共享闲置的停车资源。该系统为车位所有者提供回报,同时也为来访者提供便利和停车费优惠。这种方式在北京、深圳等国内大城市也正在积极开展试点,以探索提高停车效率、缓解停车供需矛盾的新机制。

《意见》中所提出的,老旧居住社区因地制宜扩建停车位设施,鼓励基层社区停车设施共建共管共享新模式,建立差异化停车收费标准,促进停车资源错时共享,适当调控公交发达区域停车规模等建议,即是世界各国在停车管理方面的普遍经验,也是城市精细化治理能力提升的重要体现。上述意见为提升城市停车供给能力,改善出行环境,满足人民群众合理停车需求,提供了重要的政策保障。

二、系统性的停车规划是城市停车设施发展的重要基础

由于停车资源分散分布以及产权归属多样性的特点,导致大部分城市难以制定系统性的停车规划,对停车设施需求缺乏系统和长远性的布局。从各城市的实践经验上看,以往很少有城市制定出真正能够落地实施的停车规划,综合交通体系规划中的停车专项规划大多也只是制定城市停车发展战略、提出配建指标和停车发展政策等偏于宏观性的规划建议。《意见》中提出了要加快停车设施规划建设,以系统全面的停车普查、摸清现状停车底数为基础,科学编制城市停车规划。这些均为各城市统筹布局城市停车设施,优化停车供给结构,系统掌握现状和未来停车需求与设施状况指明了方向。各城市政府应高度重视并加大工作投入,前些年北京花费很大力气开展停车普查,自2015年启动,统筹各区和相关部门协同推进,采取委托专业公司调查为主、各区补充复核为辅的方式进行,将全市16个区下辖的331个街、乡、镇划分为2006个普查小区、6.6万个基本单元,逐一编号、进行调查。再配合信息化手段,调查工作前后持续两年,直至2017年才大致摸清基本情况,投入很大。同时,还需要引起重视的是,停车位信息是动态发展和变化的,因此在做好普查工作的同时,还要配合信息化手段,实现不同类别停车资源的动态监测,建立停车设施数据更新和维护的长效机制,这些都是科学编制停车规划的基础。

停车规划则需以城市发展情况作为基础,综合考虑人口、土地、环境、交通等约束条件,以城市交通发展战略为规划前提,统筹机动车拥有量、交通出行结构等关系。这方面,北京的经验值得借鉴,北京市停车规划目标就是在《北京城市总体规划(2016年—2035年)》提出的城市发展目标和《北京市综合交通体系规划》提出的交通发展目标的分层指导下加以确定的。总体规划明确了停车规划的基本指标,例如私人小客车保有量、千人拥车率、小客车出行比例等;综合交通体系规划明确了北京市推进绿色交通发展的目标,以停车位与小客车保有量的比值作为指标提出了停车设施供给的目标要求。而《北京市停车专项规划(2018年—2035年)》则在上位规划目标的指导和约束下,从居住停车位和出行停车位两方面,提出停车位供需比与停车位供给总量的发展目标。然后以规划确定的停车位供给总体规模为依据,以街乡为单元落实停车位供需规划要求,确定不同分区的各级各类建筑物配建停车指标、统筹推进路内停车和中小型公共停车等项目建设。

三、创新举措助力停车资源高效利用

《意见》中多次强调创新管理体制和机制,合理利用地上地下空间,扩大停车设施有效供给能力,同时要全面推进信息技术和智能化技术在停车领域的广泛应用,本人认为这其中有以下几点要重点关注:

(一)充分挖潜停车资源

按照重管理挖潜、轻设施建设思路,充分挖潜既有设施停车能力,避免由于大量新建停车设施而导致的成本高企、土地浪费等问题,依次从用足配建车位、鼓励错时停车、利用夜间临时路内停车、平改立设施增容、永久设施建设的顺序,提高停车位供给水平。对于居民夜间停车需求,也要创新管理方式,鼓励在居住区周边分时段设置夜间居住停车泊位,改变集中统一管理停车的传统方式,“化整为零”,在待建土地、空闲广场、桥下空间、边角空地等城市闲置空间设置小微型停车场,挖掘停车潜能,盘活停车资源。

(二)加强立体化停车建设

对于停车资源供需紧张的区域,有效利用、充分发掘城市地上和地下空间资源,加强立体化停车设施建设。鼓励建设停车楼、地下停车场、机械式立体停车库等集约化的停车设施,对有需求、有条件的区域进行“平改立”,通过增设立体停车设施充分利用地下停车空间。对于建设立体停车场的,各城市相关部门应简化投资建设、经营手续办理程序,制定规划、建设、运营等环节的鼓励支持政策,最大程度地减少停车设施建设运营过程中涉及的行政事业性收费。

(三)鼓励信息化服务

鼓励和推广停车信息化、智能化,实现停车与互联网融合发展。鼓励各城市构建停车管理数字化平台,完善智能停车平台功能,丰富智慧停车数据服务与管理平台功能,实现城市停车的全局态势感知、互联大数据分析、运营调度管理、公共服务资源调度、信息监管与治理、城市信息共享等多源目标。停车系统结合信息技术与物联网技术,整合停车数据资源,形成数据一体化、信息互联化的信息服务平台,形成数据驱动的管理服务新模式。

支持移动终端互联网停车应用的开发与推广,推进停车服务与移动互联网融合发展。推广信息查询、停车诱导、场内导航、便捷支付、无感支付、停车预定等应用服务,推进建设“交通需求-交通诱导-交通服务”的全栈应用服务体系,融合联动城市交通管理、城市规划、城市建设等多源信息系统,精确引导有序停车、错峰出行,实现城市停车需求与停车供给的动态平衡。

(四)推进停车资源共享

全面梳理停车供需矛盾突出区域的停车供需关系及时间规律,深度分析停车资源与城市用地的时空耦合关系,充分调动停车资源匹配时变停车需求。鼓励政府机关、团队、企事业单位、居住区、商场等在满足自身停车需求的情况下,因地制宜地将配建停车场向社会开放。同时鼓励停车泊位所有者、使用者开展错时有偿共享,扩容关键地段停车资源。着力激发“互联网 停车”市场内生需求,打造停车共享行业发展生态,通过发展新模式、新业态提高城市停车资源集约利用效率、缓解城市停车设施资源供需矛盾。

鼓励建立共享停车行为信用约束机制,推进制定并落实安全停车规范、停放守则、文明停车奖惩办法。加强共享停车服务企业之间的信用信息互通共享,加强对用户失信行为的约束。完善共享停车纠纷与责权法律法规体系,加强共享停车运营监管,加强企业竞争督导,保证共享停车服务的安全、合理、有序发展。(作者:刘剑锋 北京城建设计发展集团)